Indemnités des élus : quelles sont les pratiques ?

La gratuité des fonctions électives locales : tel est le principe régissant la rémunération des élus locaux, « qui ne sont pas encore des agents publics électifs comme le préconisait Pierre Mauroy en 2000… », souligne Jacques Ferstenbert, avocat spécialiste de droit public. L’élu perçoit donc des indemnités de fonction librement déterminées par l’assemblée délibérante, mais soumises à des plafonds instaurés par la loi.

Montants

Calculée en fonction d’un pourcentage de l’indice brut 1015 de la fonction publique et proportionnelle à la strate de population de la collectivité, l’indemnité varie, depuis le 1er juillet 2010, de 646 euros au maximum pour un maire d’une commune de moins de 500 habitants à 5 512 euros pour les villes de plus de 200 000 habitants.

En tout, 9 strates régissent l’indemnité maximale du maire comme celle de ses adjoints, qui ne reçoivent pas tous forcément la même indemnité. « Certains en reçoivent deux, car ils ont deux délégations », rappelle l’auteur de « Droit des collectivités territoriales » (Dalloz).

 

Attributions précises

Dans tous les cas, l’indemnité ne peut être attribuée que si le membre de l’exécutif local assure l’exercice effectif de ses fonctions et que ses attributions sont suffisamment précises pour être identifiées. Beaucoup de contentieux sont ainsi liés à des suppressions de délégations ou à leur fragilité. « Soit la délégation est trop générale, pas assez identifiable, et doit alors être précisée pour donner lieu à une indemnité. C’est ce qu’a rappelé la cour administrative d’appel de Douai dans un arrêt du 4 février 2010 visant la municipalité de Compiègne où une délégation intitulée “développer les services de proximité à destination des habitants” avait été jugée trop vague. Soit la délégation s’avère injustifiée, et aucune indemnité ne peut être accordée.

D’autres litiges peuvent aussi apparaître lorsqu’un élu exerce un mandat spécial non légitime ou à propos de cumuls indus d’indemnités », rappelle Bernard Poujade, avocat au barreau de Paris. Quant aux « simples » conseillers municipaux, leur indemnisation, à hauteur de 6 % de l’indice, peut être votée par l’assemblée délibérante.

Les indemnités des élus intercommunaux sont, globalement, régies par les mêmes règles, quand bien même les taux sont moins élevés. La réforme territoriale de 2010 prévoit l’attribution d’un régime indemnitaire aux délégués communautaires des communautés de communes, à l’instar de ce qui existe pour les communautés urbaines et les communautés d’agglomération.

Les conseillers généraux et régionaux  possèdent leur propre grille, l’indemnité de conseiller pouvant être majorée de 10 %, si l’élu est membre d’une commission permanente et de 40 % pour les vice-présidents dépositaires d’une délégation. Les présidents peuvent, eux, percevoir une indemnité majorée jusqu’à 40 % par rapport à l’indice brut 1015

Plafonnement

Dans les faits, « la plupart des élus sont au plafond de rémunération, sauf pour les petites collectivités », constate le député René Dosière.

Auteur d’une étude sur les indemnités des élus locaux, il estime d’ailleurs que « les faibles indemnités pour les élus des communes rurales poussent au cumul au niveau de l’intercommunalité » et sont notamment à l’origine de l’inflation du nombre de vice-présidences dans les EPCI. En revanche, il juge « tout à fait correctes celles de conseillers généraux et régionaux, surtout lorsqu’il s’agit d’élus de l’opposition ». AA : Est-ce que une réunion de commission mensuelle (au maximum), une séance plenière de 2 jours tous les 2 mois, quelques rares représentations (surtout pour l'opposition), justifient des indemnités mensuelles de près de 2500 euros mensuels (dans les départements 59 et 62 et à la région NPDC) ?  On comprend que Madame Le Pen ait préféré choisir son mandat de conseillère régionale Nord Pas-de-Calais à celui de conseillère d'opposition, non indemnisé, à Hénin-Beaumont. L’ensemble de ces indemnités est plafonné : les élus détenant plusieurs mandats ne peuvent percevoir plus d’une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire de base (5 514,68 euros), soit un maximum de 8 272 euros. » Un plafond trop élevé car cela incite les élus locaux à s’en rapprocher et ainsi à professionnaliser les fonctions locales », regrette René Dosière, pour qui un plafonnement au seul niveau de l’indemnité parlementaire serait suffisant. Important : le cumul comprend également les sommes perçues par les élus présents dans les conseils d’administration d’hôpitaux publics, de SEM, d’OPHLM, de CCAS, du CNFPT, etc. Au-delà de ce montant, les sommes doivent être écrêtées, l’élu étant libre de choisir sur quelle indemnité ce rabot s’appliquera et éventuellement, avec l’accord de l’assemblée délibérante, à quel élu la somme sera reversée. AA : Ce reversement est proprement scandaleux car le choix de l'élu bénéficiaire est à la discrétion de l'élu cumulant. Je pense que la partie au-delà du plafond devrait être économisée par les collectivités concernées et non reversée à un autre élu (S. Briois, en ce qui concerne MLP).

Peu de fraudes observées

« Les contentieux visant les cumuls d’indemnités relèvent souvent d’erreurs de calcul dans l’écrêtement : rares sont les fraudes justifiant le pénal. Certains cas d’indemnités dissimulées et d’avantages financiers non légitimes ont pourtant été mis au jour, soit par le contrôle de légalité soit par des conseillers d’opposition », relève Bernard Poujade.

Autres cas récurrents de contentieux : les modulations des indemnités des élus régionaux et départementaux en cas d’absentéisme, comme le permet l’article 4135-16 du CGCT.

La jurisprudence a permis de préciser le fonctionnement de cette possibilité de modulation, comme le rappelle le professeur agrégé des facultés de droit : « Un contentieux est né à la suite du recours d’un élu de la région Picardie, qui contestait que la région puisse choisir les types de réunions à partir desquels la présence pouvait être appréciée. Or, il s’avère que la modulation peut être appréciée en différenciant certaines fonctions, selon la jurisprudence établie par la CAA de Douai confirmée par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 19 novembre 2008 : la présence aux sessions plénières, aux commissions, et la représentation de la région dans des organismes extérieurs. Ce qu’avait contesté l’élu estimant qu’il fallait tout prendre en compte. » AA : voir ce qui précède sur le montant des indemnités... De plus, cette pratique existe au Parlement européen mais souvent pervertie, car certains députés n'hésitent pas à pointer en début de session et à ...repartir !

IMPOSITION

L’élu a le choix entre l’impôt sur le revenu (IR) ou une retenue à la source libératoire de l’IR, en application du barème prévu à l’article 197 du Code général des impôts (circulaire du 13/01/2010). AA : La retenue à la source est toujours plus intéressante : par exemple, 8,5% environ pour une indemnité mensuelle de 2000 euros, un peu plus de 20% pour 6000 euros. Cela par rapport à un taux marginal de l'IR beaucoup plus important...

D'après "le courrier des maires et des locaux" du 5/12/12